Skip to main content.
27/02/2010

Η βΆ βάθμια Αυτοδιοίκηση, παρελθόν και παρόν του Γιώργου Αγοραστάκη

Είναι κοινή η διαπίστωση ό,τι η Ελλάδα αποτελεί το πλέον συγκεντρωτικό κράτος της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ό,τι είναι άμεση και επιτακτική η ανάγκη για μια συνολική, ριζοσπαστική, δημοκρατική και αποκεντρωτική μεταρρύθμιση των πολιτο-διοικητικών δομών του κράτους προς την αυτοδιοίκηση. Το κράτος πρέπει να περιοριστεί στα επιτελικά του καθήκοντα –όπως προβλέπει το Σύνταγμα- και να αποκεντρωθούν προς την αυτοδιοίκηση εκτελεστικές εξουσίες και κρατικές αρμοδιότητες, ώστε να ασκούνται πλησιέστερα στην κοινωνία και με την συμμετοχή της κοινωνίας. Σ΄ αυτά τα πλαίσια η βΆ βάθμια αυτοδιοίκηση καλείται να υποδεχτεί και να αναλάβει το μεγαλύτερο μέρος των αποκεντρωμένων κρατικών αρμοδιοτήτων.

Οι «απόπειρες» που έγιναν στο παρελθόν για αποκέντρωση του κράτους προς αυτοδιοίκηση, απέτυχαν γιατί έγιναν χωρίς γενικότερο σχέδιο, απρόθυμα, αποσπασματικά και πρόχειρα. Ορισμένες αλλαγές που προωθήθηκαν, είτε δεν εφαρμόστηκαν, είτε στρεβλώθηκε και αναθεωρήθηκε το περιεχόμενο τους στην πορεία. Το Ελληνικό κράτος ήταν και παραμένει υπερσυγκεντρωτικό. Η ιστορία της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης καταδεικνύει αυτό το σοβαρό και χρόνιο πρόβλημα της χώρας.

Ένα βήμα μπροστά, δύο πίσω

Η εισαγωγή της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης με το νόμο 2218 το 1994 αποτέλεσε, ως αφετηρία, ένα πρώτο βήμα θεσμικής μεταρρύθμισης. Η ίδρυση των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων, οι οποίες οργανώθηκαν πάνω στο ισχύον σύστημα των νομών και η μεταφορά μεγάλου μέρους κρατικών αρμοδιοτήτων της παλιάς Νομαρχίας, θεωρήθηκε ως αρχή για μια ουσιαστική αποκέντρωση της κεντρικής εξουσίας προς την αυτοδιοίκηση. Δεν άργησε όμως να αναπτυχθεί η αντίρροπη κίνηση, της επιστροφής και επανα-συγκέντρωσης στη κρατική διοίκηση των εκχωρημένων αρμοδιοτήτων στην Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση. Όλες οι μεταγενέστερες κυβερνήσεις υπαναχώρησαν και αναδιπλώθηκαν πολιτικά, οδηγώντας το θεσμό της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης σε διαρκή οπισθοδρόμηση και αποδυνάμωση. Της αφαίρεσαν αρμοδιότητες σε σημαντικούς και κρίσιμους τομείς πολιτικής και της άφησαν τον κύριο όγκο των τυποποιημένων διεκπεραιωτικών διοικητικών υπηρεσιών. Η αφαίμαξη των αρμοδιοτήτων της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης έγινε προς την κρατική Περιφέρεια όπως και σε μονοκλαδικές δομές που δημιουργήθηκαν από τα Υπουργεία μέχρι και το επίπεδο του νομού.

Η ιστορία λοιπόν της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης και οι διαρκείς παλινωδίες των κομμάτων του δικομματισμού για το θεσμό, επιβεβαιώνει τη διαπίστωση για το πόσο ισχυρές είναι οι πολιτικές στα κυβερνητικά κόμματα, στην κρατική διοίκηση και τη δικαιοσύνη, που θέλουν και κρατούν στην χώρα μας μια ισχυρή συγκεντρωτική και πλήρως ελεγχόμενη κρατική διοικητική δομή από την κυβερνητική εξουσία. Που θέλουν την αυτοδιοίκηση ως μια συμπληρωματική, εξαρτημένη και υπό κηδεμονία διοικητική δομή που διεκπεραιώνει τυποποιημένες γραφειοκρατικές λειτουργίες του κράτους και που ασκεί πολύ περιορισμένο ρόλο στις δημόσιες υποθέσεις. Πολιτικές που αποτελούν την τροχοπέδη στην μεταρρύθμιση και τον εκδημοκρατισμό του πολιτικού μας συστήματος.

Το πολιτικό σύστημα διακυβέρνησης και διοίκησης, χαρακτηρίζεται συγκεντρωτικό, υπερτροφικό, γραφειοκρατικό, αναποτελεσματικό, δυσκίνητο και με κομματική - πελατειακή κατά βάση συγκρότηση και δομή. Αυτό το σύστημα δεν θέλει να αποτάξει τον παραδοσιακό ρόλο της κεντρικής εξουσίας, αποκεντρώνοντας αρμοδιότητες και εξουσίες προς τις τοπικές κοινωνίες, αλλά θέλει την αυτοδιοίκηση -ως ιμάντα μεταβίβασης- να διεκπεραιώνει τοπικά αποφάσεις που λαμβάνονται σε κεντρικό επίπεδο.

Μια μεταρρύθμιση που δεν σπάσει αυτόν το συγκεντρωτισμό, που δεν αποκεντρώσει την εκτελεστική εξουσία προς την κοινωνία, όχι μόνο προοδευτική μεταρρύθμιση δεν μπορεί να είναι, ούτε καν μεταρρύθμιση. Μια αυτοδιοίκηση χωρίς σημαντικό πολιτικό ρόλο στην διαχείριση των δημόσιων υποθέσεων, μια αυτοδιοίκηση πολιτικά ανίσχυρη είναι ψευδεπίγραφη και δεν έχει καμιά σχέση με το σκοπό που καλείται να υπηρετήσει.

Η συνταγματική θέση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης

Η αρχική μεταφορά αρμοδιοτήτων στις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις προκάλεσε στην πορεία ποικίλα ερμηνευτικά προβλήματα, ορισμένα από τα οποία απέκτησαν και συνταγματική διάσταση. Η δικαιοσύνη -όπως και η κεντρική κρατική διοίκηση- δέσμια μιας γιακωβινικής συγκεντρωτικής αντίληψης για το κράτος, προκατειλημμένη και κακόπιστη απέναντι στους Οργανισμούς της Αυτοδιοίκησης αρνήθηκε την κανονιστική αρμοδιότητα τους σε ορισμένες κρατικές αρμοδιότητες και δημιούργησε τα προσκόμματα της νομολογίας. Πολλές φορές ερμήνευσε στενά τις ευθύνες των οργάνων του κράτους σΆ ορισμένους τομείς και απέκλεισε την αυτοδιοίκηση από κρίσιμους τομείς της πολιτικής. Οι αποφάσεις του ΣτΕ χρησιμοποιήθηκαν ως προφάσεις για την αφαίρεση αρμοδιοτήτων από τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση.

Το 2001 ο αναθεωρητικός νομοθέτης -με τη συνταγματική αναθεώρηση- κατοχύρωσε τη δυνατότητα ανάθεσης με νόμο κρατικών αρμοδιοτήτων στους ΟΤΑ. Στην παράγραφο 1 του άρθρου 102 θεσπίστηκε το τεκμήριο αρμοδιότητας των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης για τις «τοπικές υποθέσεις» και ορίστηκε η ρητή εξουσιοδότηση του νομοθέτη για την ανάθεση «κρατικών» αρμοδιοτήτων σε όργανα οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Κρατικών αρμοδιοτήτων -εκτελεστικών και κανονιστικών- που συνιστούν συνταγματική αποστολή του κράτους όπως της πολεοδομίας, ρυμοτομίας, παιδείας, κοινωνικής πολιτικής, υγείας κ.ο.κ. Αυτή η πρόβλεψη του συντάγματος ό,τι ο Νομοθέτης μπορεί αναθέτει στην Αυτοδιοίκηση οποιαδήποτε κρατική αρμοδιότητα είναι σαφής, κανονιστικά πλήρης και υπερεπαρκής. Δεν χρειάζεται μια άλλη συνταγματική μεταρρύθμιση στο μέλλον που θα ενσωματώσει στο σύνταγμα μια αναλυτικότερη αναφορά για το ποιες αρμοδιότητες ανήκουν στην κεντρική και την αποκεντρωμένη διοίκηση και ποιες στην αυτοδιοίκηση.

Η μεταφορά αρμοδιοτήτων

Οι κυβερνητικές προθέσεις που εκδηλώνονται -κατΆ αρχήν- με το πρόγραμμα «Καλλικράτης» δεν θίγουν ουδόλως τον συγκεντρωτισμό του κράτους. Οι αλλαγές που προωθεί ο «Καλλικράτης» περιορίζονται στην αυτοδιοίκηση, είναι κυρίως οργανωτικού τύπου και αφορούν τα σχήματα της αυτοδιοίκησης και όχι το περιεχόμενό της. Το πολιτικό περιεχόμενο που αποδίδεται στους οργανισμούς της Αυτοδιοίκησης καθορίζεται από τις πολιτικές και διοικητικές αρμοδιότητες που τους εκχωρούνται για να ασκούν με αυτοτέλεια.

Το Πρόγραμμα «Καλλικράτης» στις παρ.25, 29 και 30 αναφέρει ό,τι μεταφέρονται στην περιφερειακή Αυτοδιοίκηση, οι αρμοδιότητες και πόροι των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων (όσες απομένουν μετά την μεταφορά τους στην αΆ βάθμια). Επίσης από την κρατική περιφέρεια μεταφέρονται σταδιακά (δηλαδή στο μέλλον) ορισμένες «επιμέρους αρμοδιότητες, κατά το μέρος που περιλαμβάνουν αντικείμενα για τα οποία δεν ασκείται αποφασιστική αρμοδιότητα η οποία ανήκει στα κρατικά όργανα (κεντρικά ή αποκεντρωμένα)». Δηλαδή σχεδόν τίποτα! Η επίκληση στο πρόγραμμα του «συνταγματικού κωλύματος» για την μεταφορά κρατικών αρμοδιοτήτων στην αυτοδιοίκηση, χρησιμοποιείται και δω ως πρόφαση προκειμένου να μην εκχωρηθούν πλήρεις και αποφασιστικές αρμοδιότητες στην περιφερειακή αυτοδιοίκηση.

Στο ζήτημα της μεταφοράς κρατικών αρμοδιοτήτων και ανακατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των δύο βαθμών αυτοδιοίκησης, έχομε προτείνει -στα πλαίσια της ΕΝΑΕ- την μεταβίβαση κυρίως στο βΆ βαθμό όλων των αρμοδιοτήτων της κρατικής Περιφέρειας, όπως και όλων των αποκεντρωμένων υπηρεσιών του κράτους, πλην φυσικά κάποιων εξαιρέσεων όπως: Οικονομικών, Παιδείας, Αρχαιολογίας κτλ. Στα πλαίσια αυτά προτείνομε να καταργηθούν η κρατική Περιφέρεια και όλες οι αποκεντρωμένες μονοκλαδικές δομές των Υπουργείων (Αγροτικής Ανάπτυξης, Εργασίας, κτλ) στις περιφέρειες και τους νομούς, και να μην επιτρέπεται να υπάρχουν σΆ αυτό το επίπεδο, αποκεντρωμένες κρατικές υπηρεσίες με αντικείμενα παράλληλα με την Αυτοδιοίκηση.

Ο βΆ βαθμός Αυτοδιοίκησης

Η εισαγωγή της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης ως β' βαθμός αυτοδιοίκησης δεν πρέπει να ακυρώσει την πολιτική οντότητα της Νομαρχίας. Με τη δημιουργία της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης και την κατάργηση της Νομαρχιακής, ο Νομός της έδρας -αντικειμενικά- θα αποκτήσει την πολιτική και αναπτυξιακή ηγεμονία εις βάρος των άλλων νομών. Στις περισσότερες Ελληνικές Περιφέρειες ο νομός της έδρας πλειοψηφεί. ΓιΆ αυτό πρέπει να υπάρξουν πολιτικά αντίβαρα σε μια τέτοια προοπτική.

Οι νομοί και οι νομαρχίες είναι μια ιστορική, πολιτική και διοικητική πραγματικότητα με βαθιές ρίζες στις τοπικές κοινωνίες, ενώ αποτελούν και βασικό χώρο αναφοράς για σημαντικές υλικοτεχνικές υποδομές και κοινωνικοοικονομικές δραστηριότητες. Ο νομός και η νομαρχία αποδείχθηκαν ως ο σταθερότερος περιφερειακός διοικητικός θεσμός του ελληνικού κράτους από τις αρχές του μέχρι σήμερα. Ο νομός είναι μια οντότητα που κατέχει ιδιαίτερη θέση στη συνείδηση των πολιτών και των τοπικών κοινωνιών μιας και προσφέρει το κατάλληλο σχήμα για τη συγκρότηση και το προσανατολισμό των πολιτικών και κοινωνικοοικονομικών δυνάμεων της ελληνικής περιφέρειας και δεν είναι δυνατό να καταργηθεί πολιτικά.

Ως εκ τούτων -προτείνεται- η δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση να έχει αιρετά πολιτικά όργανα και στους Νομούς και στις Περιφέρειες (Νομαρχιακά Συμβούλια και Περιφερειακό Συμβούλιο) με σαφώς καθορισμένους πολιτικούς ρόλους, αρμοδιότητες και πόρους και στα δύο εσωτερικά επίπεδα. Εξαίρεση μπορεί να υπάρξει στην βΆ βάθμια μητροπολιτική αυτοδιοίκηση. Το πρόγραμμα «Καλλικράτης» ενώ αναγνωρίζει την «πολιτική οντότητα», (αιρετά όργανα, αρμοδιότητες, πόρους), στο επίπεδο του Δήμου και του Δημοτικού Διαμερίσματος (παρ 78,85,86,87) την αρνείται στο επίπεδο του Νομού για την βΆ βάθμια αυτοδιοίκηση.

Η δημοκρατία στην αυτοδιοίκηση

Στο επίκεντρο μιας μεταρρύθμισης πρέπει να βρεθεί όχι μόνο η αποκέντρωση του κράτους στην αυτοδιοίκηση αλλά και η ενίσχυση της δημοκρατίας στην αυτοδιοίκηση. Απαιτούνται να γίνουν δραστικές αλλαγές στην δομή και την λειτουργία των Οργανισμών της Αυτοδιοίκησης ώστε να διασφαλίζεται η άμεση συμμετοχή των πολιτών και των τοπικών κοινωνιών στην διοίκηση των υποθέσεών τους και να ενισχύεται η αντιπροσωπευτική δημοκρατία με στοιχεία άμεσης δημοκρατίας. Αλλαγές που νΆ αναζωογονούν τη δημοκρατική λειτουργία της αυτοδιοίκησης και να εμπεδώνουν τη σχέση των τοπικών κοινωνιών με την πολιτική.

Τα μεγάλα αυτοδιοικητικά σχήματα που εισάγει το πρόγραμμα «Καλλικράτης» χωρίς νέους θεσμούς  συμμετοχής, συνδιαχείρισης και ελέγχου από τους πολίτες  θα  λειτουργήσουν εις βάρος της δημοκρατίας και θα θέσουν στο περιθώριο της οικονομικής και πολιτικής διαδικασίας πολλές τοπικές κοινωνίες.  Το τοπικό θα χαθεί στα μεγάλα υπερτοπικά μεγέθη και η τοπική αυτοδιοίκηση θα χάσει την ουσία της, που είναι η άμεση σχέση των εκλεγμένων με τις τοπικές κοινότητες. Αυτοδιοικητικά σχήματα απομακρυσμένα και αποκομμένα από την κοινωνία και τους πολίτες θα αναπαράγουν τον κρατικό συγκεντρωτισμό, θα μετατραπούν σε κομματικοκρατικά υποκαταστήματα καταδικασμένα σε αποτυχία.

Μια δημοκρατική μεταρρύθμιση στην αυτοδιοίκηση πρέπει να θεμελιωθεί σε τρεις κατά βάση πυλώνες:

* στην αναλογική αντιπροσώπευση των κοινωνικών και πολιτικών δυνάμεων στα όργανα της αυτοδιοίκησης με το εκλογικό σύστημα της απλής αναλογικής.

* στην αναβάθμιση των συλλογικών οργάνων σε βάρος των μονοπρόσωπων, διασφαλίζοντας ταυτόχρονα τη δημοκρατική συμμετοχή με την αποτελεσματικότητα.

* την εισαγωγή κανόνων πολιτικής συμμετοχής και άμεσης δημοκρατίας και την υιοθέτηση ενός μοντέλου ανοιχτής διακυβέρνησης.

Γιώργος Αγοραστάκης
27-2-2010